История выборов

ИСТОРИЯ ВЫБОРОВ В РОССИИ
История проведения выборов корнями уходит в далекое прошлое нашего государства. Само появление на исторической арене основателя династии, правившей в русских землях до начала XVII века, варяжского князя Рюрика предстает перед нами в летописи результатом не завоевания, а общего политического решения объединенных славянских и финских земель.
Особенно яркие примеры дает история северо-западных земель: Новгорода и Пскова. Но именно в Великом Новгороде впервые сформировались выборные институты. Здесь сложилась особая форма правления - феодальная республика, в которой главные должностные лица избирались на определенный срок на общем собрании горожан. Территориально Новгород был разделен на пять самостоятельных районов (концов). Более мелкими единицами были «сотни» и «улицы». В каждом районе имелось территориальное собрание-вече, где принимались решения по различным повседневным вопросам. Высшая власть в республике формально принадлежала общегородскому вечевому собранию. Его созывали по инициативе князя, посадника по мере необходимости. Их участниками были лица различных слоев населения. Решения принималось путем открытого голосования на вече. На городской площади собиралось большое количество людей, (обсуждение вопроса могло длиться не один день) собравшиеся выкрикивали свою точку зрения. Вопрос оставался открытым, пока участвующие в голосовании не приходили к «единогласию». Присутствующим предлагалось высказаться «за» или «против» предложений, сформулированных исполнительной властью. На вече рассматривались наиболее важные вопросы государственной жизни. Вече обладало также правом выбора (призвания) князя. Выборными были и главные должностные лица Новгорода – посадник, тысяцкий, архиепископ. 

С образованием централизованного государства необходимость в существовании веча отпала. Централизованной монархии вече как государственный орган был не нужен.
Выборы в Русском государстве в XVI–XVII вв. получают юридическое оформление и связано это было в первую очередь с формированием единого Московского государства. В 1497 г. принимается общегосударственный Судебник, по которому полномочия выборных органов были расширены. В первой половине XVI в. реформируется система местного управления, учреждаются новые органы самоуправления – губные и земские избы, которые были выборными органами; определенная процедура выборов.
Особое место среди органов государственной власти в XVI – XVII вв. занимают Земские соборы, являвшиеся сословно-представительным органом, формировавшимся по принципу участия, по должности и общественно-политическому положению, а также по принципу выборного территориального и сословного делегирования. Земские соборы избирали царей, объявляли войну или мир, утверждали налоги, назначали должностных лиц и т.д., но они не были постоянно действующим органом, собирались по мере необходимости. Наиболее важными событиями в деятельности Земских соборов были выборы царей. Выборы царей проходили в 1598 г. – избран на царство Борис Годунов, в 1606 г. – Василий Шуйский, 1613 г. – Михаил Романов. 
Порядок выборов царей не был оформлен в специальную процедуру, но подразумевал особую тактику проведения соборных заседаний, апелляций к мнению населения, достижения компромиссов между боярскими группировками. На соборах рассматривались вопросы, как общегосударственного значения, так и связанные с отдельными отраслями управления: судебные, церковные, военные. Голосование во время работы Земских соборов проходило устно, открыто, по сословиям; решение принималось на основе «единогласия». Земские соборы просуществовали менее 150 лет: первый был создан Иваном Грозным в 1549, последний – в 1683-1684 гг. в правление царевны Софьи.
Представительство сословных групп на соборах последовательно расширялось. Если Иван Грозный выступал перед представителями высшей администрации (боярами, дворецкими, воеводами, княжатами), то в 1653 г. на соборе присутствовало гораздо больше «чинов». Здесь присутствовало купечество, простые горожане. В случае необходимости в работе собора принимали участие представители белого и черного духовенства. На соборных совещаниях 1645 и 1682 гг. выборы царей сменились процедурой утверждения законного наследника на престоле, что означало перерастание сословно-представительной монархии в абсолютистскую.
Манифест Екатерины II от 14 декабря 1766 года «Об учреждении комиссии для составления нового свода законов и о выборах в нее депутатов» регламентировал проведение первых общенациональных выборов. Манифест закрепил ос права в России.
Следующим шагом развития выборной системы в России является создание выборного органа на уровне местного самоуправления, иными словами муниципалитета. Так, в 1775 году по распоряжению Екатерины II было создано учреждение для управления губерний Всероссийской империи.
В 1785 году были изданы «Жалованная грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи». На основании этих двух ключевых юридических актов были созданы новые выборные городские учреждения, и расширился круг избирателей.
XIX – начало XX вв. в России – это время масштабных реформ во всех сферах жизни государства. Реформы коснулись и избирательного права. До реформ 60-х – 70-х гг. XIX в. понятие «выборное право» в основном относится к институтам сословного и местного самоуправления. Эти органы (городские думы, дворянские собрания) формировались на основе цензового представительства и возрастного, имущественного, социального ценза. Выборное право в дореформенный период имело крайне узкую область применения.
Во второй половине XIX в. вслед за крестьянской, земской, городской, судебной и другими реформами начинается формирование системы избирательного права в России и наделение избирательными правами широких слоев населения. Земская реформа 1864 г. и городская 1870 г. повлекли за собой значительные изменения в Российском избирательном праве. Земства, как органы местного самоуправления, формировались при участии всех сословий тогдашнего российского общества. В основу избирательной системы был положен принцип выборов по сословиям. Избиратели делились на три курии: местные землевладельцы, крестьянские общества и горожане-владельцы недвижимости. Выборы были косвенными. Съезды представителей каждой из курий избирали установленное количество гласных. Уездные земские собрания избирали гласных губернского земского собрания. К участию в выборах допускались лица, достигшие 25 лет. Не могли участвовать в выборах иностранцы и лица, осужденные по приговору суда, находящиеся под следствием или судом.
По городской реформе учреждалась всесословная система городского самоуправления. Выборные органы – городские Думы – получали значительные права в решении многих вопросов городской жизни. Избирателями могли быть владельцы торговых и промышленных заведений, все те, кто имел свидетельства на предпринимательскую деятельность и вносившие налоги в городскую казну. Пользовались правом голоса и различные ведомства, учреждения, общества, монастыри и церкви, владевшие в городе недвижимым имуществом, в лице своих представителей. Избиратели должны были иметь российское гражданство и возраст не менее 25 лет. Рабочие и ремесленники, все те, кто занимался умственным трудом и не имел недвижимости, лишались избирательных прав.
Все избиратели делились на три курии: крупных, средних и мелких налогоплательщиков. Каждая курия платила треть городских налогов и избирала треть гласных. Голосование было тайным. Допускалось голосование по доверенности. Избранными считались кандидаты, получившие на выборах более половины голосов. При этом число избирателей присутствующих на собрании, должно было превышать число избранных гласных.
В начале XX в. в государственном устройстве России произошли значительные перемены. Революционные события 1905 – 1907 гг. заставили самодержавие пойти на политические уступки. Впервые в истории России был создан общегосударственный правительственный орган – Государственная Дума. Население получило политические права, стала реальностью многопартийная система. Все это привело к изменениям в избирательном праве: сложилась система избирательного законодательства, определившая порядок формирования Государственной Думы и Государственного Совета. 17 октября 1905 г. был обнародован манифест Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка», в котором провозглашались политические свободы.
Вслед за Манифестом были изданы новые законодательные акты, составившие правовую базу деятельности государственной Думы: Указ «Об изменении положения о выборах в Государственную думу» (11 октября 1905 г.), Манифест «Об изменении Учреждения Государственного Совета» и пересмотре «Учреждения Государственного Совета» и пересмотре «Учреждения Государственной Думы» (20 февраля 1906 г.), а также новое «Учреждение Государственной Думы» (Указ от 20 февраля 1906 г.).
Избирательная система, устанавливаемая Указом от 11 декабря 1905 г., была наиболее прогрессивной в российской истории до 1917 г. Но все же она была ограниченной. В российском избирательном праве отсутствовали такие принципы, как всеобщность и равенство. Выборы были косвенными, многоступенчатыми, имели классовый и цензовый характер. Законом устанавливался высокий возрастной ценз: к участию к выборам допускались мужчины, достигшие 25 летнего возраста. Женщины права голоса не получили, как и военнослужащие, студенты, народы, ведущие кочевой образ жизни. Не допускались к выборам и осужденные за преступления и находящиеся под следствием и т.д. Не могли в них участвовать должностные лица – губернаторы и вице-губернаторы и другие, а также служащие полиции.
Для участия в выборах устанавливался имущественный ценз, не допускавший к ним значительные слои общества, например, рабочих.
Все лица, получившие избирательные права, были разделены на несколько курий, поставленных в неодинаковые условия. В крупнейших городах страны выборы были двухступенчатыми, в губерниях трехступенчатыми.
Для крестьян устанавливалась четырехступенчатая система выборов. Разное качество ступеней выборного процесса приводило к тому, что выборщики из курий представляли различное число избирателей. Так в землевладельческой курии (помещики) один выборщик представлял 2 тысячи избирателей, в городской – 7 тысяч, в крестьянской – 30 тысяч, в рабочей – 90 тысяч.
«Положение о выборах в Государственную Думу» от 3 июля 1907 г. изменило избирательное законодательство. Оно лишало избирательных прав жителей окраин страны, сокращалось представительство от городов. Существенно сужался электорат низших сословий. Так в крестьянской курии один выборщик избирался теперь от 60 тысяч, в рабочей от 125 тысяч (ранее от 90 тысяч). В результате процент избирателей снизился с 25 до 15 %.
Февральская революция 1917 г. положила начало новому этапу в истории российского избирательного права и, хотя они действовали недолго, были для России масштабным явлением. На основе принятых правовых актов, регулировавших избирательную практику, были демократическим путем избраны органы земского и городского самоуправления и проведены выборы во Всероссийское Учредительное Собрание.
27 мая 1917 г. были изданы «Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных», постановление «О волостном земском управлении». Сословные и имущественные ограничения, отменялись. Выборы стали всеобщими, равными и прямыми с тайным голосованием. Активным избирательным правом наделялись российские граждане «обоего пола всех национальностей и вероисповеданий», достигшие 20 лет.
2 октября 1917 г. Временное правительство утвердило «Положение о выборах в Учредительное собрание». Новый закон соответствовал уровню передовых избирательных законов своего времени. Предусматривалось введение системы выборов по спискам, выдвигавшимися политическими партиями. Впервые в России были отменены цензы: имущественный, грамотности, оседлости, а также ограничения по национальному и религиозному признакам. Расширялся состав избирателей – право голоса было предоставлено женщинам, военнослужащим. Минимальный возраст для участия в выборах устанавливался в 20 лет. Права участия в выборах лишались глухонемые, умалишенные, находившиеся под опекой, осужденные судом, несостоятельные должники, военнослужащие-дезертиры, члены царской семьи.
Для проведения выборов Россия делилась на территориальные округа, создавались избирательные участки. "Положение" определяло компетенцию и порядок работы избирательных комиссий всех уровней. Устанавливалась единая форма избирательного бюллетеня, каждому избирателю выдавалось именное удостоверение, по предъявлению которого он допускался к голосованию.
Таким образом, избирательное законодательство периода демократической республики в России представляло собой самый современный по тем временам государственно-правовой документ. На его основе 12 ноября 1917 г. было избрано Учредительное Собрание, просуществовавшее, правда, недолгое время.
С утверждением у власти большевиков и роспуском Учредительного Собрания перспектива демократического развития России была утрачена. Установившаяся в стране жесткая однопартийная политическая система не допускала проведения свободных выборов. И хотя избирательное законодательство советской России включало демократические принципы проведения выборов, фактически выборы находились под жестким контролем властей и только в постсоветский период избирательное законодательство стало развиваться на демократических принципах.
Конституция РСФСР (1918 г.), принятая после Октябрьской революции 1917 г., провозгласила совершенно иные принципы избирательного права. Активным и пассивным избирательными правами были наделены граждане РСФСР обоего пола, достигшие ко дню выборов возраста 18 лет, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т.п. Право избирать и быть избранным получили военнослужащие. Однако и здесь был большой круг ограничений: не могли избирать и быть избранными: лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала и т.п.); частные торговцы; монахи и служители церкви; служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений; члены царствовавшего в России дома; душевнобольные лица; лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом.
Помимо указанных ограничений действовал и квотный подход. В высший орган власти - Всероссийский съезд Советов формировался из представителей городских Советов и губернских съездов Советов. Первые поставляли одного депутата от 25 тысяч избирателей, вторые - одного депутата от 125 тысяч жителей. Следует отметить, что по Конституции 1918 г. избирательными правами обладали не только советские граждане, но и иностранцы, проживающие на территории России и принадлежащие к рабочему классу или крестьянству. Конституция СССР, принятая в 1936 г., отказалась от указанных ограничений, отстранив от участия в выборах лиц, не являющихся гражданами СССР, несовершеннолетних, а также осужденных судом с лишением избирательных прав (последнее ограничение было отменено лишь в 1958 г.). Произошли изменения в процедуре проведения выборов: многостепенные выборы вышестоящих звеньев представительных органов власти были заменены прямыми. По Конституции прямому избранию гражданами на общегосударственном уровне подлежал состав Верховного Совета СССР, состоявший из двух палат, в союзных и автономных республиках избирался однопалатный Верховный Совет, на местном уровне гражданами избирались депутаты областных, краевых, городских, окружных, районных и сельских Советов. Избранию граждан также подлежали народные судьи и народные заседатели районных (городских) народных судов, что было закреплено на уровне Конституции в ст. 109 (7, 5 - 30). На всех уровнях выборы осуществлялись по мажоритарной системе абсолютного большинства. Выборы считались состоявшимися, если в них приняли участие большинство от внесенных в списки избирателей, а избранным считался тот, за кого проголосовало более половины всех зарегистрированных избирателей. В целом для избирательного права советского периода характерны следующие особенности: в Конституции были детально регламентированы не только принципы избирательной системы, но и порядок проведения выборов как на федеральном, так и на республиканском и местном уровнях. Эффективность выборов была достаточно высока, однако в то же время избирательные кампании проходили, как правило, формально, а итоги выборов зачастую были заранее предрешены.
В числе новелл избирательной системы 1977 г. следует указать закрепление.
Конституцией ряда новых принципов. Прежде всего, принципа свободных выборов. Часть вторая ст. 100 гарантировала гражданам СССР и общественным организациям право на свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также предоставляла право агитации на собраниях, в печати, по телевидению и радио. Расширился круг субъектов, имеющих право выдвижения кандидатов: наряду с организациями КПСС, профсоюзами, комсомолом и кооперативами, это право приобрели трудовые коллективы и собрания военнослужащих по воинским частям. Вместе с тем сохранялась и прежняя практика выдвижения кандидатов по производственному принципу и голосования по территориальному принципу. Таким образом, существенных изменений Конституция СССР 1977 г. в действовавшую ранее советскую избирательную систему не внесла.
Основная реформа советской избирательной системы началась в период перестройки. Начало ей было положено принятием Закона СССР от 1 декабря 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР». Один из важнейших этапов процесса выборов - выдвижение кандидатов в депутаты и обсуждение их деловых и личных качеств. В соответствии со ст. 9 закона право выдвижения кандидата принадлежало трудовым коллективам, общественным организациям и собраниям избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, причем количество выдвигаемых кандидатов закон не ограничивал.
12 июня 1991 года состоялись выборы Президента РСФСР, им был избран Б.Н. Ельцин.
Заключительный этап развития избирательного процесса начался в 1993 году с апрельского референдума, суть которого заключалась в обсуждении двух проектов избирательной системы. Обсуждения продлились до 21 сентября, и спор был разрешен указом президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ». На основании указа Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ были распущены и учреждено Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
Указ Президента РФ от 01 октября «Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» закрепил отредактированный проект Шейниса. В положении впервые был реализован принцип открытости и гласности выборов посредством установления института общественного контроля. 12 декабря 1993 года состоялись выборы депутатов Государственной Думы.
После принятия Конституции началось ее дополнение и уточнение за счет принятия ФЗ. Так 6 декабря 1994 года был принят ФЗ № 56 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Этот закон послужил основой для формирования множества специальных федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и о выборах Президента РФ, а также, соответствующих ему избирательных законов субъектов РФ.
Следующим шагом стало принятие 21 июня 1995 года ФЗ № 90 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и 17 мая 1995 г. № 76ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Принятые ФЗ завершили первичное формирование федеральной подсистемы избирательного законодательства в Российской Федерации.
Дальнейшее развитие было направлено на региональную систему избирательного процесса.
Так, 26 ноября 1996 года был принят ФЗ № 138 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Этот ФЗ закрепил законодательные гарантии назначения и проведения выборов в органы местного самоуправления, реализации избирательных прав граждан на этих выборах.
В дальнейшем, система избирательного права была дополнена понятием «референдум», и развитие правовой системы шло именно по пути объединения и согласования этих схожих понятий.
К развитию избирательного процесса вернулись спустя 3 года. Так, 24 июня 1999 года был принят ФЗ № 121 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и 31 декабря 1999 года был принят ФЗ № 228 «О выборах Президента Российской Федерации». Оба ФЗ, по сути, незначительно дополнили предшествующие им юридические акты, регулирующие эти вопросы.
2000 год ознаменовался не только началом нового века, но и началом создания действующей по сей день избирательной системы. Доклад ЦИК России «О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдуме», определил основные направления работы по дальнейшему совершенствованию системы правового регулирования выборов и референ-
дума в России. На основании тезисов этого доклада было сформировано множество ФЗ, регулирующих избирательный процесс уже более 20 лет с незначительными правками и изменениями. В качестве гарантии избирательных прав граждан РФ была введена система – ГАС «Выборы», позволяющая получить доступ к достоверной и полной информации о выборах любому человеку в любой момент времени. ФЗ от 10 января 2003 года № 20 «О государственной автоматизированной системе РФ «Выборы»» урегулировал порядок применения этой системы.
Дальнейший анализ правоприменительной практики выявил ряд существенных проблем избирательного процесса и системы в целом. Для раз-
решения этих проблем были приняты 18 мая 2005 года ФЗ № 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и 21 июля 2005 года ФЗ № 93 «О внесении изменений в законодательные акты РФ о выборах и референдумах и иные законодательные акты РФ».
Последующие годы развитие избирательной системы заключается во внесении правок и изменений в действующее законодательство. Эти изменения корректируют многие аспекты правового регулирования.
Избирательная система России находится в процессе постоянного изменения законодательства о выборах.
Информация взята из открытых интернет-источников. 